人民大学叶裕民：构建两个“国内大循环”，促进城乡融合发展

以上是北京城中村环，以及广州的城中村环。

很多发达的城市，比如说深圳有深圳的城中村环，武汉有武汉的城中村环。所有这些区域正好是农业转移人口高度聚集的地区。

我们说新二元结构是城乡融合发展的最大障碍，刚刚说的城中村环区域都具有一些共性的特点。简单来说就是“三低两高”，“三低”是土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低。“两高”是犯罪率高，无证建设比例高。

比如说广州市，有各类城中村577个，建设用地面积很大，相当于城市建设用地80%。常住人口占广州43%，新市民（非户籍人口）占广州的76.7%。也就是说它大部分农业转移人口和流动人口都在城中村区域。城中村区域是流动人口高度聚集的地方。

同时，这里的土地利用效率仅为城市1/10，它的工资水平、居民收入仅为城市的1/2，公共服务匮乏，无证建设比例很高。这就是城中村区域的特点，它是低效率区域，它是广州现代化大都市中落后的部分，和广州发达中心城区形成二元结构。

这样一个二元结构就限制了广州市整体的现代化进程。广州市要整体实现现代化，必须要使城中村大规模的区域现代化，才能一体化。同时，它还有负外部性。全国来说，新二元结构的负外部性，就表现为一是极大的增加了乡村发展成本，因为城中村的这些人没有户籍制度，没有被城市接纳，长期徘徊在城市和乡村之间；二是严重限制了人力资本的积累，这些人长期没有正常的居住环境和居住条件，不能正常的通过学习发达自己，这样就限制了城市的整体现代化，并成为国家现代化发展系统性障碍的根源。

首先，极大的增加了城乡发展成本。这些流动人口由于没有户籍，没有市民化，使得他们长期徘徊在城市和乡村之间。他失业的时候，疾病的时候，年老的时候，甚至犯罪了或者违反城市规定的时候被处罚的时候，就跑回乡村。

就业、健康、年轻的时候进入城市去创造，城市作为一个国家发达的整体，它把负面的一面，把失业、疾病、年老都留在了乡村，所以使得乡村发展成本非常高。在这样一个非正常的循环下，城乡就业、城乡人口流动的状态下，乡村没有办法通过自己的发展，形成乡村发展的内在竞争力。乡村这些人实际上看起来进入城市，但是遇到各种问题都还是回到乡村找答案。所以城市把这些问题成本都甩给了乡村，城市获得了就业、健康、财富和亮丽。而乡村则表现为我承担了城市的失业，承担了疾病。这个时候，乡村也很难现代化，因为它承担了城市的成本。

正因此如此，这些新二元结构因为长期徘徊、不稳定，所以他不能好好学习，人的素质很难持续提升，因为他的素质不能持续提升，他的收入水平也不能持续提升，就带给了中国现代化系统性问题的根源。

一是表现为工业化的问题，工业化的问题最核心的就是缺乏高效率的从业队伍，我们产业化在哪里？产业跟人走，哪里有人，哪里就有产业。这个人一定是指的可以从事高效率产业队伍的人。中国缺乏，因为我们缺乏人力资本积累，他们长期徘徊不稳定。

二是这些人长期在城市、城中村区域生活，由于收入水平低，所以造成城市收入差距扩大，城市犯罪率提升，城市社会不稳定。

三是由于城市不能给他一个稳定的发展和良好的预期，所以他不放弃乡村的土地，乡村的土地没有办法真正流转起来和规模经营，产业效率难以提升。

四是两个多亿流动人口本身，他们长期低收入，长期缺乏保障，长期被边缘化，形成了人的问题。

所有这些问题，就成为我们现代化发展中的难题，产业结构难以升级，新动能起不来，城市生活不稳定，乡村振兴长期低效率，然后我们人的素质长期难以提高，看起来是不同领域的问题。但是这些不同领域的问题，根儿都是城市化的人没有被“化”，他没有通过“两个流动”实现“两个转化”。

这样一些素质没有整体提升的人，在工业化领域就表现为劳动力素质没有提高，产业结构升级困难。在社会领域就表现为犯罪率提高，社会不稳定。在乡村领域就表现为乡村土地流转困难，在人的领域表示人的能力不能提高。这些问题是相互互为因果，它的核心就是人力资本积累滞后，限制了现代化的进程。

限制产业结构的升级，最核心的原因是我们现在正好处于工业化中后期。我们要发展先进制造和现代服务推进产业结构升级，形成我们发展的新动能。而先进制造和现代化服务业微观基础就是人力资本，要有广泛的、大规模的劳动力，有能力从事先进制造业和现代服务业。但是我们这些人长期没有得以培养，使得制造业发展不起来。制造业发展不起来，也就导致现代服务业难以发展。

服务业的发展取决于什么呢？服务业的发展取决于服务业市场有多大，服务业和制造业有很大的不同就在于服务业的产品不能够储存、不能运输，所以哪里有多少服务业的市场需求，哪里就有多少服务业的供给，哪里就有服务业的生产。从服务业的市场需求结构来看，我们可以发现，你这个城市要不要发展服务业，取决于这个城市有多大的服务业市场需求。

一个城市的服务业市场需求取决于什么呢？取决于四块。

一是基于居民生活的一般性服务业，就是传统服务业。再发达的城市也要包容传统服务业的发展。

二是政府基于保障和公平的公共服务业，基础教育、基础设施、公共服务都属于这个。政府要是促进服务业的发展，就大量发展你的公共服务业，既可以改善你的营商环境，又可以改善你的产业结构。

三是现代服务业最重要的一块市场是基于先进制造业的基础之上。基于先进制造业的发展需要大规模的生产性服务业，需要研发，需要培训，需要物流，需要信息化服务等等，它需要一系列的生产性服务业。

生产性服务业的规模和水平是与这个区域先进制造业的规模和水平完全成正比。先进制造业越发达，生产性服务业越发达。而且先进制造业和生产性服务业都有一个共性的特征，就是高效率。这些高效率的生产性服务业和先进制造业就培育了这个区域的高收入群体，这些高收入群体就支撑起了这个城市和区域的高端生产性服务业的发展。高端生产性服务业也是高效率的产业，共同构成这个城市高效率现代服务业的主干。

四是如果这个城市现代服务业发展起来了，周边区域对你的服务业需求就越来越高。医疗条件好，大家就会到这儿来就医。大学发展的好，大家就会到这儿来就学。文化产业发展的好，大家就会到这儿来享受文化。一个城市自己服务业发展的多好，城市功能就多大，区域基础就有多大。最后区域的服务业市场完全取决于高端服务规模和质量。

对于一个正常的城市来说，服务业市场就取决于这样四大块。这四大块的服务业市场核心就是基于先进制造的生产性服务业和高端生活性服务业，加在一起就叫现代服务业。如果没有现代服务业，区域性市场也很小，就剩下这两块传统的服务业，那你就是一个不发达的服务业市场。只有一个先进的制造业，才能支撑起一个城市的发达服务业体系，而服务业是劳动密集型的。只有当一个国家和一个城市发达的服务业大规模发展，你才能够持续的扩大就业，接纳乡村转移过来的富裕劳动力，直至城市化完成。

所以，我们城市真正要扩大就业，依赖于服务业的发展，服务业发展的根子在先进制造，先进制造的发展又有赖于人力资本积累。人力资本积累有赖于我们在城市的这些流动人口稳定的生活和发展，也就是说我们现在所说的户籍制度改革或者优化。

我们说中国新二元结构对人力资本的制约，限制了先进制造业的发展，进而限制了现代服务业的市场扩张，制约了现代部门就业的扩张，制约着乡村劳动力的转移，加重了城乡二元结构刚性，是中国二元结构最大的难题和最大的障碍。

正因为如此，我们就看到就业结构严重滞后。大家看，下图是中国1952年到2018年的就业结构。2018年第一产业还有25%的就业，非常多的劳动力，接近2亿仍然沉淀在乡村从事着低效率的农业产业。服务业就业47%，不到50%，制造业就业27%。这样一个就业结构相当于日本60年代中期的就业结构。

那么走向一个发达的国家，它的农业劳动力占到多少呢？日本99年第一产业就业比例就是5.2%，所有发达国家第一产业就业都在10%以下，那就是绝大部分劳动力都进入到高效率的城市来就业。当然城市随着企业的技术进步，所有的劳动力都可以从事高效率的产业，一个国家就走向发达了。农村里面很少的劳动力，当然每个劳动力可以种很多的土地，农村产业效率就提高了，城乡就融合。

大家在这里应该找到了一个感觉，就是乡村人口城市化是乡村产业发展、乡村产业效率提高，实现城乡一体化的一个前提条件。正因为我们在城市的流动人口问题上没有很好的解决，使得我们城市扩大就业困难，使得大量人口留在乡村，使得整个产业效率和发达国家比低了很多很多。

这样一个问题还进一步导致中国未来实现中国制造2025就非常艰难。中国制造2025战略是中国的强国战略，以中国制造2025来支撑中国的现代化服务业体系，来持续扩大就业。中国制造2025所需要的产业是什么？是十个大的领域，全部是先进制造。而这些先进制造要发展起来，它最重要的微观基础是什么？就是大量的人力资本积累。中国现在缺乏人力资本积累，限制了中国制造的发展，限制了服务业的发展，限制了劳动力转移，限制了城乡二元结构一体化进程。

我们再回忆一下城乡二元结构。本来在刘易斯框架下是没有这两个虚线的，直接就是乡村部门农业劳动力持续进入城市，进入第一拐点，再持续进入城市，就是第二拐点，城乡一体化。

大家在这里应该找到了一个感觉，就是乡村人口城市化是乡村产业发展、乡村产业效率提高，实现城乡一体化的一个前提条件。正因为我们在城市的流动人口问题上没有很好的解决，使得我们城市扩大就业困难，使得大量人口留在乡村，使得整个产业效率和发达国家比低了很多很多。

这样一个问题还进一步导致中国未来实现中国制造2025就非常艰难。中国制造2025战略是中国的强国战略，以中国制造2025来支撑中国的现代化服务业体系，来持续扩大就业。中国制造2025所需要的产业是什么？是十个大的领域，全部是先进制造。而这些先进制造要发展起来，它最重要的微观基础是什么？就是大量的人力资本积累。中国现在缺乏人力资本积累，限制了中国制造的发展，限制了服务业的发展，限制了劳动力转移，限制了城乡二元结构一体化进程。

我们再回忆一下城乡二元结构。本来在刘易斯框架下是没有这两个虚线的，直接就是乡村部门农业劳动力持续进入城市，进入第一拐点，再持续进入城市，就是第二拐点，城乡一体化。

首先看看推进新型城镇化要以市民化为首要任务。《意见》中还提出来，“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”，这里面第一条就提出来，要健全农业转移人口市民化机制。也就是说市民化是推进城乡融合发展的关键。通过市民化来促进城乡融合发展，也就是《意见》里面的讲的，通过城市化的方法来促进城乡融合发展。

市民化的难题又在哪里呢？市民化其实就是指城镇化的过程中，真正以人为本，促进所有人发展的过程。所有人的发展，以人为本。什么叫以人为本？就是满足人的三重属性，就是满足人性。人性有三重属性。

一是自然属性，满足流动人口及其家庭正常生活的属性。就是有家庭住房，孩子有学可上，住有所居，学有所教，老有所养，老有所得，这就是满足人的自然属性。这就是我们现在讲的户籍制度改革要做的事情，户籍制度改革要让他享受到城市的公共服务。

二是社会属性，享受到城市公共服务之后，这就完成了空间流动。然后就开始积累，满足他的社会属性，就可以得到社会的尊重，就可以建立在他努力工作基础上的一个社会网络。他的尊严受到保护，他的荣誉感、积极努力的精神就会越来越积累，整个体现在维护社会制度，这个社会得以进步。

三是经济属性，我的家人也来了，孩子也来了，我要好好努力，好好学习。这时候学习、教育、培训的愿望就提高了。整个社会培养教育这些人口的成本就下降了，整个社会人的智力资本得以积累。

刚才所说满足人的自然属性过程是人的健康资本积累的过程，舒尔茨的人力资本理论包括智力资本的积累和健康资本的积累。随着智力资本的积累，劳动力的素质就提高了，他就可以从事越来越高效率的产业活动。城市整个高效率产业发展，企业就不会觉得我缺乏人才。培养人才的过程是广泛的劳动力人力资本积累的过程。每个城市都有培训自己劳动力、积累自己人力资本的一个责任和义务，而不是说我都等着其他城市培养人才，我抢过来人才，不是这样，每个城市都要自己培养人才。这就是市民化的过程。

人的自然属性、社会属性和经济属性就好比颜色中的三原色，红黄蓝三原色可以调制出一切颜色。人的三重属性得到满足以后，就顺利的推动人的空间流动和社会流动，人的创造性、积极性，人的潜能就会得到充分的发挥，新型城镇化得以推进，国家现代化得以推进。我们是这么一个过程。

在市民化的过程中，我们明显的发现，什么是基础，现在说的户籍制度改革的公共服务是基础。而在公共服务当中，我们恰恰有一条没有真正的得以落实，就是可支付住房。当前所说的解决户口问题，学有所教，这是对的。但是这么多流动人口有没有健康住房，有没有体面的生活，这是一个基础，没有住房就没有办法有其他的一切公共服务，一会儿我们还会讲到这个问题。

如何解决每个发达城市非常大规模的人口可支付住房，其实这是中国市民化的第一难题。这个难题迄今没有解决，迄今没有一个完整的答案，也没有一个城市拿出完整的答案。

之前我们为流动人口提供的住房有一个很大的误区，这些人口原来居住在城中村，但是没有一个住房解决方案是以城中村更新连带考虑流动人口住房问题。于是大家都在考虑要为流动人口提供住房，但是怎么提供呢？要建公共住房。建公共住房，对不对？是对的，好不好呢？是好的。但是每个城市怎么可以短期内提供这么大规模的住房，在哪些地方去提供职住平衡的公共住房呢？现在没有这样的答案。

实际上根据2018年农民工监测报告提出来，真正国家的保障房只解决了2.9%的农民工的住房问题，解决的比例很小。剩余的人住哪里呢？还有12.9%的人住宿舍，还有19%的人购买了商品房，还有65.2%的人都是居住在城中村当中。

既然如此，我们就需要把新市民的住房问题解决在城中村更新过程当中，还是这片区域，我们要通过这片区域的城市更新和发展，来为流动人口提供可支付住房。

这样我们就提出来在城中村更新当中提供非户籍人口可支付住房的解决方案。我们的解决方案直接的表达，解决新市民住房问题最有效的路径是将社会隐型市场显性化。什么意思呢？这些流动人口很长时间都是居住在城中村，只不过它是一个非正规市场，是个隐型市场，我们通过城市更新把这个隐型市场显性化，把非正规市场正规化。

把原来是非法的出租变成合法的出租，怎么操作呢？我们的操作方法就是在城中村更新过程中，要补偿流动人口的合法住房面积，现在的做法都是你原来有多少合法住房面积，我现在就补偿给你多少。比如说在广州，80平米宅基地，可以建三层半，总共面积是280。城中村更新的时候，我还是补给280的面积。

现在和以前不同了，现在农民上楼了，原来是自家的一个小楼，要很大的面积，现在进了公寓房以后，我就不喜欢这么大面积，浪费。比如说自住100，剩余180，然后干吗呢？我还是愿意出租，老百姓很聪明，他知道出租可以挣钱，于是我们就把他出租的这180平方米拿来规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积可支付住房。这样我们就可以把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。

大家就要想了，现在做城中村更新不是也有出租住房吗？这个方案有什么创新呢？这个方案的创新就在于原来老百姓建的城中村更新当中返回他的住房，他把富余部分也是拿来出租，是老百姓的愿望，老百姓的市场性需求。但是原来城市规划大部分把这些住房规划为大面积的住房，60平米以上，90平米，100平米，甚至更大。180平米就会规划为一套、两套或者最多三套。

但是60平米以上的住房，流动人口租不起，或者他觉得没必要。这样情况下，在城中村更新过程中，一方面产生了出租房，市场性的租赁租房，规模也挺大的。但是另一方面，流动人口有出租屋的需求，但是供给和需求不相匹配，结构性不相匹配，就导致了大面积住房出租租不出去，造成了租值的丧失，使得村民资产性收入下降。而流动人口又租不到房子，租不到房子怎么办呢？他就往城市外面再次转移，外面没有更新的城中村。那些村庄再次建违法住房，无证住房，新的城中村又开始产生。流动人口不断搬迁，流离失所，居无定所，在原有的城中村更新当中产生这样一个格局。

现在利用经济学的方法就知道了，原来是有供给的，也有需求，只是需求和供给不匹配，结构性失调。这种情况下，因为需求结构不可以调整，供给结构是可以调整的，这样我们就调整供给结构，把老百姓拿来出租的房屋，60平米以上的面积改造成为30到60平米的小面积住房。这样180平米的出租面积由建设三套以上，如果是60平米还是三套，30平米就是六套，每户人家就可以出租三到六套流动人口可支付住房。这么一个思路，就可以把流动人口可支付住房供给问题解决在城中村更新过程当中。

我们对广州算了一笔帐。如果按照这个思路，广州完成城中村更新30%，大概可以满足58%到95%低方案和高方案新市民需求。如果完成50%城中村更新，当前新市民住房需求基本上得到满足。

我们对广州算了一笔帐。如果按照这个思路，广州完成城中村更新30%，大概可以满足58%到95%低方案和高方案新市民需求。如果完成50%城中村更新，当前新市民住房需求基本上得到满足。