对冲、买单、救助——如何理解疫情条件下的财政政策？

以下内容节选自直播实录：

本文内容主要分为三部分

1、疫情爆发以来出台的一系列财政政策

2、我们怎么去理解这些政策？

3、财政政策是如何发挥作用的？

每出台一个政策，媒体都会解读。我在这里只是呈现一些疫情爆发以来的一系列政策，并不进行解读。

可以分为三类：

一是对地方出台的政策，大概5项。用于指导地方在疫情条件下，发挥财政作用。

二是针对企业的政策有24项，涉及到各个方面针对企业的救助政策。

三是对个人的政策，比如说对患者的补助政策，对医护人员的保障政策等等。这些政策到目前为止大概有9项。

这些政策有38项之多，涉及到税收减免、财政补贴、出口退税、贷款展期、贷款贴息、担保和优惠，部分税费缓期缴纳等内容。地方也因地制宜出台了不少政策和操作细则，包括现在媒体人说的消费券问题，各个地方政府也根据本地的实际情况，出台相关的一些政策。

上述这些财政政策，从整体来说，都属于微观政策。直接针对的是微观经济主体，或者微观社会主体。当然媒体报道了很多宏观政策，比如地方专项债、发行特别国债等。

微观政策和宏观政策形成的财政政策组合，对抗击疫情、推动复工复产发挥了重要的作用。但是这个作用是不是达到了政策的预期？还需要进一步跟踪、观察和进行评估，这样才能得出结论。

整体来说，我觉得当前疫情条件下出台的政策财政是三个方面的政策。

要理解这个政策，首先得要搞清楚当下的疫情。这次疫情实际上是一次全球性的危机，比人类历史上任何一次瘟疫流行产生的影响都要大的多。现在200多个国家都出现了疫情，涉及范围非常广，产生的影响非常大，也可以说对整个人类文明发展的路径都会带来冲击。

所以这次疫情可以用四个“最”来概括：疫情传播的速度最快；传播的范围最广；抗击疫情的难度最大；疫情的冲击最重。四“最”反映了这次疫情的基本特征。了解和把握疫情的四个基本特征，我们就能想到这个疫情带来的冲击，对整个全球，国家、社会、经济、每个人的生活都带来了冲击。这是一种全面的冲击、全方位的冲击。

在这里我从三个层面概括疫情的冲击。

第一个层面是对生命健康的冲击，这是最直接的。因为得了传染病，就威胁到生命的安全，对个人、对家庭影响都很大。

第二个层面是对社会生活的冲击。现在有一个词在全球流行，叫做“社会疏离”，是指社会交往都要保持距离。以前握手，现在抱拳或者碰胳膊肘，交往的方式明显改变，对社会生活带来了冲击。旅游等一些聚集性的场合，现在都不行。社会生活的方式在疫情条件下完全改变了，好像按下了一个暂停键，定格了。这种冲击毫无疑问是前所未有的。

第三个层面是对经济的冲击，主要表现为经济循环的冲击。经济是不断循环的，上下游之间，供需侧之间都是循环状态。即产业链、供应链都是循环状态。但是疫情之下，只要一个环节出了问题，一个企业出了问题，这个循环就会受阻。疫情对经济循环的冲击是非常大。在复工复产过程中，只是一个企业复工复产，可能未必真正开工。因为它上游有原材料，下游还有销售，如果其他的企业没有复工复产，这个企业工人即使到岗，也无法正式营业。

这三个层面的冲击是对人类全方位的冲击，彻底改变了经济社会的疫情状态。

我们国家经历了两波冲击。第一波冲击就是国内的疫情对我国经济社会带来冲击，经济社会生活基本上一下子停摆；第二波冲击就是国外疫情的冲击。我国的经济已经潜入到全球，在经济全球化的背景下，我们的市场、我们的很多原材料都是来自于国外。

国外的疫情出人意料的严重，在这种情况下，国外也出现了经济的停顿、衰退。IMF预测疫情冲击会导致全球经济严重的衰退，这就意味国外的市场在萎缩，需求在萎缩，同时来自于国外的供应，像原材料零部件自然也会受到影响。

第一波冲击已经得到了有效的控制，而第二波冲击，也就是国外的冲击，现在还难以预测。对病毒的认识也是不断深化的，现在的变化可能完全出乎当时的意料，这种不确定性程度之大，可能超乎以前所有的认识。

对经济的冲击，主要是两侧，一是需求侧，二是供给侧。

需求侧的冲击。在疫情来临的时候，为了抗击疫情，必须隔离。没有需求，企业基本上就停工了。尤其像餐饮、运输、旅游等行业需求侧的冲击是最明显的。

供给侧的冲击。因为疫情，员工被隔离在家，缺失劳动力导致企业不能生产，而劳动力作为生产要素是最重要的。所以因为疫情进行的区域之间的、人与人之间的隔离，导致供给侧受到严重的冲击。

需求侧、供给侧两者相互影响，没有需求，就没有供给；没有供给，就无法满足需求，供给也就萎缩。供给与需求同时受到了冲击，供给与需求之间形成了一种负反馈，从而导致经济螺旋式下行。这样一来，经济不但不能增长，实际上还会衰退。

在这种情况下，财政政策及时出手，对于疫情产生的多层次冲击，有针对性的采取措施。要对冲疫情的冲击，避免疫情对这种冲击进一步的扩散、扩大，程度进一步的加深。所以疫情下的财政政策，首先是一个对冲政策。

财政政策区别于其他政策的一个显著特征在于它是买单的政策。比如说货币政策，它就不能买单。企业借了银行的钱，那是要还的，产业政策是导向型的政策。而财政政策是一个买单政策，它要承担或者分担疫情所带来的各种成本。整个社会的正常运转或者说我们这个共同体不崩溃，它必须有一个机制，也就是一个最后买单的机制。其实就是一个财政机制，国家财政是最后一个买单的人。

当企业、金融机构都出现问题的时候，商业银行能提供流动性，来保持流动货币的需要。整个社会共同体来看，当家庭、个人、企业都无法承担这些风险的时候，最终去承担风险的就是财政，它是社会风险最终的承担者。所以财政是整个社会最后一个买单的人，当然前提条件是说当其他的主体无力买单的时候。

当前疫情条件下的财政政策为谁买单？怎么买单？买多少单？持续多久？这可能是大家关注的问题。

为谁买单？微观主体角度，抗击疫情首先要为患者买单，这个时候最担心的就是看病要不要钱。如果说在这种特殊的条件下，做检测、看病还要钱，可能有的人没有钱就无法去治疗，无法防止疾病进一步的传播蔓延。所以首先要让患者放心，为患者买单。于是明确了在疫情期间，新冠肺炎患者都是免费治疗，这就让患者放心。还有这些抗疫物资，这种条件下让医院买单已经不现实了，需要政府采购和提供，所以为抗疫物资买单，也是为医院买单。

在疫情期间，基本生活遇到了困难，失业了，没收入了怎么办？这就要政府提供救助，有的提供低保，有的发放失业救济。这是为社会主体买单。企业出现了困难，譬如说贷款，这时候财政可以给予贴息。财政就是承担一部分融资的成本，帮助这个企业获得贷款，这也就是为企业买单。疫情条件的政策，主要是为微观经济主体和微观社会主体买单的。

怎么买单？有的直接花钱，有的通过减税，也有的通过缓缴，都是买单的一种方式。当然严格意义说起来，税收的缓缴或者费的缓缴不算买单。但延迟至少在这个时间之内不需要交税费，某种意义上也是降低了它的成本，也是买了一部分单。支出方面和税费方面的买单，加起来可能都是万亿级。财政在这上面花的钱，将会把社保缴费阶段性的减免。

买多少单？针对不同的企业、家庭、个人、医院，以及不同的地方，买单多少是不一样的。中央财政毫无疑问就要为湖北、武汉买单，提供转移支付。对企业来说，受疫情冲击最大的这些企业、行业，政府买单就多一些。对社会成员、家庭、个人来讲，在疫情期间生活遇到困难的，毫无疑问政府要去买单。

买单持续多久？这就要看疫情风险的状态怎么变化，这个难以预计。人们对这次新冠病毒的变异性、高传染性的认识都非常有限。从全球疫情情况来看，至少要持续到年底。所以这个买单的政策取决于我们国家的疫情，也取决于全球的疫情对我们国家的影响。

除了这些微观政策以外，还有专项债，特别是国债，这就是宏观财政政策。它不是针对特定主体，而是在总量上发挥作用。所以专项债、特别国债的买单具有不确定性，即最终实现支出的专项债、特别国债到底为谁买单，这个是不清楚的。但不管是宏观财政政策还是微观财政政策其实都是买单的政策。微观政策就是直接买单，宏观财政政策是间接买单。

当前疫情条件下的财政政策是救助的政策。这个政策的目标是生存，是保存量，不是促增量。也就是说，当前的财政政策是保民生，保证居民的基本生活、人民生命、身体健康，要规避这方面的风险。同时保企业的资金链、供应链、产业链。尽可能在疫情条件下，促进经济的循环，减少因为抗击疫情带来的阻碍。所以它是一个救助的政策，只有在这个前提之下，才谈得上稳增长。

当前的这种救助政策，到底要持续多久呢？疫情风险状态的变化取决于检测手段，再就是医疗资源，还有死亡率。新冠疫情之所以带来各种各样的冲击，关键就是它的死亡率是流感的10倍，所以称之为瘟疫。如果死亡率能降下来，疫情风险就大大的缓解了。疫情风险状态的变化，可能取决于这个病毒本身的变异，以及取决于我们人类应对这个病毒的科技手段。疫情条件下救助的财政政策取决于疫情风险，不是由财政政策自身来解决了。

我们理解当前疫情条件下的财政政策，概括起来就是三个政策，对冲疫情冲击的政策，买单的政策，救助的政策。跟以往我们对财政政策的理解是有差异的。所以在疫情冲击下，我们也得转换一下思维方式，转变一下话语体系，这样避免对政策误读误用。这样有助于我们进一步评估疫情条件下的政策效果，以及进一步去完善我们的财政政策。

疫情带来最大的影响是什么？不确定性，而且是高度不确定性。这个病毒很隐蔽，看不见、摸不着，防不胜防。原有的经济秩序、生活秩序全被打乱，而且不知道下一步要怎么变化。我们的经济社会各个方面的不确定性一同扩散，这就是公共风险。财政政策就是要对冲这种不确定性，那也就是要注入确定性，为疫情防控、居民生活、复工复产要注入更多的确定性。

怎么注入确定性？其实这跟疫情防控有点类似，通过以上所述的一系列财政政策，加上其他的货币政策、宏观政策，去隔离风险，遏制风险链延伸。

疫情的冲击会产生一串的风险，这一串的风险形成了一个风险链条。财政政策和其他政策一起就是要尽可能把这些风险进行隔离，让疫情的风险尽量不要扩散到经济和社会领域。尽可能让企业少受损失，老百姓少受损失，这就是隔离风险。

对于企业的救助，其实我们保存量、保民生，就是在隔离风险。对老百姓来说，要保证基本的生活。运用财政政策注入确定性，隔离风险、遏制风险链的延伸，就会避免整个国家的公共风险水平进一步升级，遏制疫情的冲击。

财政政策是和其他政策不一样的地方就在于，它像一根扁担挑两头，一头就是要为疫情防控提供资金保障，为老百姓的基本生活来保障，提供救助；另一头为经济、为复工复产提供支持政策、救助政策。所以财政政策是把经济和社会两头挑起来了，同时发挥作用。这是财政政策的一个特性，具有统筹的功能，也是实现当前抗击疫情和恢复经济发展一个非常重要的工具。

运用财政政策去对冲疫情所引发的各种各样公共风险。包括社会领域的公共风险，比如说疫情风险。经济领域的公共风险，经济的衰退。大量的企业可能面临着倒闭的风险，还有失业的风险等等。这些都是属于公共风险。

为什么以财政风险对冲公共风险呢？在当前条件下通过政府财政来承担更多的风险，从而降低企业、个人、家庭的风险是有空间的，是可以去做的。所以在这个意义上，我们以财政风险对冲其他的公共风险，是有能力的。

在产业链、供应链都已经形成一个全球化的状态下，这些公共风险其实受双重影响，一是国内的政策，国内的疫情；二是国外的政策，国外的疫情。当前的风险，要放到全球来看。如果在抗击疫情方面，能进行有效的国际合作，那么各个国家的风险都会降低。各个国家的政策措施是不是协调，这也关系到下一步全球的公共风险水平会不会上升，这有很大的不确定性。一些国家对疫情不作为然后甩锅给中国，甚至提出来向中国索赔这样一些无理的要求，反映出疫情风险已经引发国际政治的风险，这个风险链条还在蔓延。

我们国家以一个大国负责任的态度，在抗击疫情方面支援世界各个国家，尽我们所能。另一方面，我们以积极的财政政策对冲疫情的冲击所带来的公共风险。中国的稳定，实际上对世界经济，对全球疫情都有重要的作用。

从这点来看，以风险对冲风险需要从全球着眼，也需要全球协调。仅仅靠一个国家，这个效果是非常有限的。

高风险社会的特征就是高度不确定性。现在全球化、技术革命，尤其像数字革命所带来的影响，还有国际政治等，各种风险因素相互叠加，相互影响，在这种情况下，高风险社会已经来临了。

即使疫情过去了，我们依然处于一个高风险的社会。因为这个风险可能下去了，另一个风险就冒出来了。人类依靠科技手段可能克服某一种流行病带来的威胁，比如说像过去的霍乱、麻风病，完全得到控制。但是现在又有新的诸如新冠病毒、艾滋病、埃博拉等新病毒。风险社会，是指风险不断的扩大，而人类的技术、手段和相应的制度安排，跟不上风险演变的进程，当然就显现出这个风险越来越大了。这些风险整体来讲就叫公共风险。

各种各样的公共风险，很大程度上是要靠财政风险对冲的。国外一些国家的财政赤字、债务都是非常高的，也就是说它的财政风险非常大，它也就是在对冲经济风险、社会风险，尤其是社会福利等带来的风险都转移到财政身上。这种公共风险转化成财政风险，令很多国家债台高筑，赤字率很高，导致财政不可持续。财政一旦不可持续，反过来它会对经济、社会产生一种叠加性的影响，导致公共风险进一步扩大。所以这个分寸、这个度怎么把握，就变得非常重要。

面对人类社会各种各样的风险，我们必须权衡，最重要的就是财政风险和公共风险的权衡。这是财政政策制订的一个基本依据。当公共风险大了，就需要制订或者调整财政政策去对冲它，这时候财政风险就会扩大，可能表现为赤字上升，债务增加。当赤字债务增加到一定程度以后，一看公共风险下来了，这时候就采取措施，控制财政风险，避免财政不可持续。当然公共风险，我这里讲的是一个抽象的概念，可能包括经济、金融、社会，甚至环保等领域的公共风险，都需要财政风险对冲。这些公共领域的风险大了以后，都会转化为财政风险的上升。

像美国08年的金融危机，欧洲出现的经济危机一个共同的特征就是赤字债务飙升，财政风险极具扩大，就是通过财政风险对冲金融风险，对冲经济风险。财政作为国家治理的基础，在治理风险过程中间去发挥的基础性作用就体现在它可以把公共风险转化成一个财政风险，可以当作一个工具对冲公共风险，这是其他政策手段所难以比拟的。

在当前疫情条件下的财政政策依然对冲疫情这类公共风险，以及对冲疫情所引发的经济领域、社会领域等等公共风险，这就是财政发挥的作用。通过对冲风险，降低我们国家整个风险水平，扩大老百姓生活的确定性，这个确定性通常来说就是安居乐业，老百姓就感觉到幸福。当然要实现这一点，要等到疫情真正得到完全彻底的控制。在这个条件下，才可能。