中央政策研究室原副主任郑新立：城乡融合与乡村振兴

以下内容节选自直播实录：

本文内容主要分为三部分：

1、城乡差距拉大的主要原因

2、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系

3、实现乡村振兴的重大意义

去年我国农村人口有5.64亿人，第一产业从业人员有3亿人，劳动力占全社会就业人口39.6%，但是第一产业的增加值占GDP的比重只有11.3%。用11.3%除以39.6%，农业劳动生产率相当于全社会平均水平的28.5%。也就是说，三个农民一年创造的增加值才相当于一个社会平均劳动力的增加值。

由于创造的财富少，城乡居民收入差距就拉大了。因为有一部分是转移收入，所以城乡居民收入还没有像劳动生产率一样是3：1，而是2.6：1。全国最低的是浙江省，它是1.7：1。中西部城乡居民收入水平是2.7、2.8：1。这个差距是相当大的。缩小城乡差距，要抓住主要原因，从提高第一产业的劳动生产率入手。

城乡差距大有历史的原因，改革开放40年来，由于体制和政策的因素，农村的要素大量流入城市，而且是不等价交换。所以农村的要素支持了城市的繁荣，把城市建的越来越漂亮。

第一个要素是劳动力，这是生产要素最活跃的因素。改革开放40年时间里有2.8亿农民工，低成本的输入到城市。这些农民工在城里面居住条件很差，工资也比较低，社会保障也没有全拿到，另外也享受不到城里的一些公共服务。但他们为改革开放做出了重大的贡献，可以说农村2.8亿劳动力不等价的交换给城市贡献了几十万亿元。

第二个要素是资本。设在农村的金融机构像抽水机一样，把农村的积累能力抽到城市，抽到沿海地区，抽到国有企业，抽到国家的重点项目。所以农村的金融机构都是存差，城市的金融机构都是贷差。因为农村缺少投资机会，所以这些资金只能留到城市里才能够找到一个更好的投资机会，才能有稳定的回报，这是符合市场经济规律的。农村资金流到城市的资金支持，40多年总额也在几十万亿。

第三个要素是土地。城市建设主要靠土地财政的支持。沿海包括中西部有很多城市，每年批租土地的收入超过财政收入。这个总额也在几十万亿。

从农民那边征收来的土地，一亩地可能只要几万块钱，经过招拍挂以后，土地的价值增值了几十倍、几百倍，有些地王一亩地能拍出上千万。土地的支持总额也在几十万亿。

改革开放40年，城市的繁荣主要是靠农村要素（劳动、资本、土地）的流入带来的。

去年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》文件，提出了一个系统的解决方案。特别是在土地政策上，提出了“三个允许”。我认为这“三个允许”是土地制度的一个重大突破。

允许农村经营性建设用地入市。

允许就地入市和异地调节入市。也就是说可以跨省流动，跨市流动。

允许农村集体把有偿收回的宅基地和集体公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地入市。

农村的土地具有巨大的潜力，全国农村宅基地一共有17万平方公里。城市建设用地有多少呢？现在只有5万平方公里。加在一起，城乡建设用地是22万平方公里。农村这17万平方公里，现在平均计算起来闲置率在50%以上。根据江西省余江县的一个典型调查，全县农村倒塌的房子、危房和闲置的房子，占农村总户数59%。这种情况在农民工主要的输出大省，江西、安徽、河南、四川、湖北、湖南等，情况是比较普遍的。所以土地具有巨大的利用潜力，是一个蜇伏的资源。

2015年，“五化”的提出，讲到了城乡融合发展的要害。努力实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化。为城乡融合发展提出了一个重要的目标和指导原则。

“城乡居民基本权益平等化”作为这“五化”的第一化，也就说明现在城乡居民在基本权益上还有不平等的地方。具体来讲，城里人住房都已经商品化、私有化了。房地产增值、不动产增值所带来的财富效应，城里人都享受到了。特别是北京、上海、深圳、广州这几大城市更是享受到了财富效应，原来十万、二十万购入一套房子，现在可能到几百万，甚至上千万。但是农民的房子却不值钱，也卖不出去，不让他商品化。这是城乡居民收入差距拉大最重要的原因，农民不能像城里人一样享受到住房基本的所有权所带来的财富增值效应。“城乡居民基本权益平等化”放在“五化”之首，是指农民要和城里人一样，在房地产的财产权上享受平等。

乡村振兴具有重大的现实意义和历史意义。

第一，让5亿多农村人口分享到改革发展的成果，像城里人一样过上现代化的生活。这是落实共享发展理念的一个重大内容。

第二，通过农业的现代化，通过乡村振兴，农民的收入增长，农村市场也就扩大了。5亿多农民可以形成一个巨大的市场，通过扩大内需，成为拉动经济增长的一个最大新动能。

第三，现在许多城里边已经饱和的消费品像汽车、家电等，在农村有使用条件，也有停车场，但是还是受购买力限制，买不起。所以我们要补上农业的短板，打牢国民经济的根基。

第四，实现了城乡要素的等价自由流动，才能完善社会主义市场经济体制。市场经济一个重要的原则就是要发挥市场对资源配置的决定性作用。要素要按照市场供求的情况来定价，农民就能够从要素的流动中获得更多的收益。

第五，它有利于消除城乡的差距，这样我们才能够基本实现社会主义现代化。实现乡村振兴，拉动经济增长，扩大消费等各个方面，都具有重大的意义。

第一个任务：加快农业现代化、规模化、集约化

农业劳动生产力低，原因是人多地少。全国18亿亩耕地，却有3亿农村劳动力，一个劳动力平均只能种8亩地，太小了。按照现在的机械化条件，一个劳动力至少能够种几十亩、几百亩。如果规模能扩大几十倍，农业的劳动生产率马上就能提高了，但是我们没有那么多地给他们种。

根据最新统计，美国一个主要劳动力能种到8000亩的规模。而我们只有8亩，就土地的经营规模是我们的一千倍。土地的经营规模太小，这是农业劳动生产力低的一个根本原因。

但是也有一些国家土地规模很小，劳动生产力很高。比如像荷兰，只有20万农村劳动力，耕地面积只有中国的5%，人均耕地只有1.3亩。但是荷兰修了几百公里的大堤，把大潮给挡住所以他们对耕地非常珍惜，土地利用率非常高。土地用来种什么了？主要种花卉，它的花卉能够占到欧洲市场的80%。另外还拿一部分耕地用来做牧场，然后发展肉类和奶制品。去年荷兰出口了903亿欧元的农产品，顺差达到291亿欧元，成为全世界农产品第二出口大国，仅次于美国。

按照美元计算，去年荷兰20万劳动力达到400亿美元的农产品贸易顺差，我们3亿劳动力却是700亿美元的逆差。可见，我们农业的外向度很低。荷兰也是一个人均耕地比较少的国家，但是通过发展集约化的农业，同样可以致富。一个农业劳动力一年创造的增加值达到5万到6万欧元，它的农业是比第二产业、第三产业更赚钱的行业，劳动生产力更高。

丹麦地处北欧，阴暗潮湿，一年大多数时间都是冬天看不到太阳，但是这个国家猪肉出口曾经是世界第一。它根据世界各国的居民消费习惯来培养不同的猪型，满足市场需要。养猪这样一个传统产业，让它们赚了大量的外汇，劳动生产力很高。

以色列的条件跟我们根本没法比，但它在一片荒漠上开垦土地，然后靠滴灌做高效益的农业，水果、蔬菜、花卉等，并通过出口水果和蔬菜换回一部分粮食，一年农产品贸易顺差也能够达到几十亿美元。

国外的农业，各有各的特色。他们有共同的特点，一个是搞专业化，一个是依靠科学技术，还有一个就是有合作社。我们现代农业无论是劳动生产率还是技术水平跟国外比差距都很大，所以乡村振兴第一就是要把农业现代化、规模化、集约化经营搞上去。

第二个任务：新农村建设

韩国新农村建设发展得比较早，当时是政府拿钱，一个村给点水泥，给点钢筋，最后评比哪个村子搞得好。我们借鉴他们的经验来搞新农村建设，也取得了很多的成绩。现在我们农村整体来讲危房、闲置房子比较多，人口比较少。很多人感觉村庄很荒凉，只剩下老年人和孩子。如果不采取一些办法帮助他们，这种状况不利于我们社会主义现代化的建设。

根据经验，新农村建设，结合农村新房的建设，可以节约农村建设用地50%以上，节约的土地一部分还可以增加耕地。根据发达国家的经验，在工业化、城市化过程中间，随着农村居民迁移到城市，农村的建设用地减少，耕地都是增加的。中国也会符合这个规律。村庄整治以后，集约的这些建设用地，一部分可以作为耕地使用。据社科院统计，全国农民宅基地实际占地是2.5亿亩，如果都住上联排别墅，可以节约1.9亿亩土地出来，如果把它变成耕地，将来可以增加粮食产量。

有文件提出，宅基地的所有权、资格权和使用权要三权分置，这为宅基地的改革提供了体制上的便利。资格权是指一户农户就可以享受一个宅基地，如果全家人都搬到城里去了，资格权还给你保留下来，可以有偿转让给村集体，村集体可以给你价值补偿。

1月1号开始实施的《土地管理法》，把村庄建设用地，包括公益性建设用地，宅基地的处置权利由村委会决定，有的村子可能分成村民小组决定，这就属于村民自治范围之内。对农村宅基地的处理，村庄村民只要有2/3投票同意确定一个方案，大家就可以进行调整。通过土地吸引企业到这里投资，形成联合开发。

根据重庆的经验，退出宅基地、退出集体经济的分配权，一户能拿到几十万。重庆市郊江北地区一户能拿到五六十万。之后，到城里加上自己平常的积蓄，再贷点款，就可以买一户两室一厅、三室一厅的房子，变成城市居民。

总而言之，重庆市为进城落户的农民，可以概括为每人送给1笔安家费，5件新衣服。1笔安家费，就是宅基地退出给你的钱。5件新衣服就是可以享受城市居民医疗保险、养老保险，享受城市居民子女入学入托政策等各种公共服务。

这样一来，重庆市在外打工的农民，被吸引回到本地，退出宅基地，然后在重庆市或者重庆市下面的地级市、县级市买房子，做一些经营。这样就激活了土地这个要素，城市的地价、建设用地的价格也下来了，可以吸引到更多的外来投资者到重庆来投资。

重庆市在前些年连续几年经济增长速度全国第一。重庆的经验主要就是地票市场的经验，搞活了农村的土地。当时还没有“融合发展”这个词，叫统筹城乡发展。通过统筹城乡发展，激活了农村的要素，吸引了外来投资，农村居民搬到城里以后买房子，扩大了城市的消费，拉动了经济的发展。这是非常成功的经验。

第三个任务：农民工市民化

要把农民工纳入城市保障房覆盖范围，包括新市民租赁房。杭州最近发展新市民租赁房，共有产权房、经济适用房等，放开农民在城市落户的限制。落户的农民工和家属可以平等享受市民的公共服务，进城落户的农民还享有农村宅基地和承包地的权益，充分体现了我们对农民的关心。

农民工市民化，进城落户，有了稳定收入的农民工，可以把全家人接城里，扩大城市的需求。改革开放40几十年，有效避免了城市贫民窟，这是中国城市化的一个奇迹。下一步农民工进城，可以住到楼房里，跟城里人一样，过上现代化的生活，这也是40多年中国创造的一个奇迹。

第四个任务：特色小镇建设

发展特色小镇是我们城市化的一个重要方向，要借鉴德国、美国特色小镇的经验。美国城市化率90%多，德国78%的人住在小镇里面。依托一个企业、一所大学、一个研究所就可以建设一个小镇。美国格林威治小镇，离纽约六七十公里，是基金小镇，大的老板们住在这里，控制华尔街。浙江省已经发展了78个特色小镇，特色就是产城融合，在这里可以有就业的机会，居住环境又很好。里面的医疗条件、教育条件都很好。另外，一个特色小镇有突出一个特色，做好一个产业。

我们通过城乡融合，实现乡村振兴，将会为未来十几年中国经济发展构建一个最大的新动能。