国家发改委地区经济研究所原所长：如何构建区域发展体系

以下内容节选自直播实录：

大家对区域经济应该不生疏。我们把全国划分成若干个区块，对其在全国中的地位、优势和发展方向进行研究，谓之区域经济学。

京津冀、长三角、珠三角这些概念，还有西部、中部、东部和东北，都是关于中国区域的概念，学者们对其本身进行过深入地研究，但很少从发展体系上进行系统地研究。习总书记提出建设现代化区域发展体系，这个体系是什么样的？其构成以及怎么形成的？作为区域经济学者，都在进行探索。今天我就这个话题谈一下个人的观点，一家之言，提出来进行讨论。

点、线、面是区域经济学的基本概念。研究区域发展体系就要从点线面开始，我认为点线面耦合是区域发展体系的雏形。

在区域经济学里的点就是城市、城镇和村庄。尽管有的城市很大，比如中国最大的城市上海市，面积有几千平方公里，有两千多万人，但它是一个点。一个村庄，几十户人家，也是一个点，几万人的城镇也是一个点，因为它都是实体。都是产业和人口聚集形成的。再大的城市也都有一个从小到大的过程，像人一样一天一天长大，不可能一生下来就很大，并且有规律可循。

线是依托交通线形成的一些经济要素聚集，是带状的形态。区域经济学对它有不同的称谓，有的叫产业带，即从产业聚集的角度去认识。沿着交通线聚集产业和人口形成城市，所以交通线上城市比较密集，谓之城市带，这是从城市的角度认识这一形态。城市发展离不开产业，产业发展离不开城市，带的形成是经济不断发展的过程，是城市和产业的结合，叫经济带也是可以的。产业带、城市带、经济带，不同的称谓可用一个字来表示，就谓之“线”。

现在有一个新的概念，叫发展轴，也是线状形态，和经济带有什么区别，可以说没有什么区别。既然没有什么区别，为什么叫新概念，所以我把经济带和发展轴做了一个区分。经济带是自然形成的，比如修了一条铁路，铁路线上的城市、城镇发展比较快，明显与周边地区不同，所以就叫经济带。发展轴是什么意思呢？发展轴是一个规划概念，是一个主观意识。沿着交通线，主观上希望聚集更多的经济要素，并采取一定的措施，让经济带能够在国家和区域当中发挥更重要的作用，所以把这条经济带定义为发展轴。

经济带、发展轴都是一种形态的称谓。不管是产业带、城市带、经济带，还是发展轴，在区域经济学上都是一条线。有人形而上学地理解，说经济带是弯曲的，发展轴是直的，经济带比较细，发展轴比较粗，在规划图上画得既粗且直，让人贻笑大方。有的规划图把发展轴的直径和都市圈的直径画得一样宽，大家也见怪不怪，不过确实很好看。

面是一个区域的概念。城市周边有农村，城市+农村就形成了一个区域。同样，小城镇+周边农村也是一个区域，只是比较小。我们把点和周边联系紧密的地区称为面，谓之区域。最小的区域是一个小城镇+周边的农村；最大的区域是把地球分成几个部分，如亚太地区。区域是连续的，有地缘关系的。我们谈到区域，就是有地缘关系、相互连接的，不能断开。断开的就不能谓之一个区域，可谓之类型区。

区域发展体系要从点线面三个基本概念出发。研究其发生、发展的过程，研究其相互作用、相互促进的过程。虽然都谓之点线面，但发展阶段不同，耦合的程度不同，现代化水平也不同。

早年以步行或利用畜力作为主要交通方式的时代，人们的活动范围很小，当然城市规模也很小。发展到现代，以机械力为主要交通工具，之后有了高速公路，人类的活动范围就很大了。以汽车作为人们的主要交通工具，活动半径通常在50公里，也就是汽车在一般公路上行驶1小时的时间。因为多数情况下不在高速公路上行驶。在100公里的范围内，城市与周边地区发生比较密切的联系。比如周边的农产品到城市来销售，城市的工业品销售到农村，从而产生了广泛的互动关系。

作为区域性中心城市，就是有一定的腹地，有一定的规模，有一定的首位度（比周边的城市规模更大，实力更强）。

区域性中心城市的人口100万人左右，辐射范围1万平方公里左右，相当于现在的地级市。有些城市规模大一些，如一些城市人口超过300万，有些城市超过500万，有些城市超过1000万。我们发现，城市规模越大，数量就越少。当然，城市规模大，辐射影响的范围就越大，但辐射半径也就是100公里到200公里，很少有城市的辐射影响超过200公里，仍然属于区域性中心城市，因此，不存在世界中心城市和国家中心城市。在这里需要澄清一下，很多人把地级市当成城市，是不对的。地级市是一级行政区，它是包括农村的。地级市政府的所在地，谓之中心城区或者主城区的才是区域性中心城市。这样算起来，全国有200个到300个区域性中心城市。

区域性中心城市有大有小，有的可能几百万人，有的只有几十万人，差异很大。有的城市由于政府行政级别比较高，省会城市也就是省级政府所在地，有特殊的发展条件，规模就会很大。有一个比较普遍的现象，政府级别越高，城市规模就越大，省会城市大于周边的地级市，地级市大于周边的县城，县城大于周边的小城镇。当然也有例外，如沿海、沿江靠近港口的城市发展比较快，规模比较大，如上海、青岛、大连，我把政府消费形成的城市谓之传统城市，把由于特殊的区位资源条件形成的城市谓之现代城市。有的城市人口超过300万人、500万人，甚至超过了1000万人。

有一些中心城市经过一定阶段的发展，规模就会比较大。一个新的概念出现了，就是都市。城市按照规模分成不同的等级，都市就是规模比较大的城市中小城市一般不会被称为都市。“都”最早称为都会，汉字“都”本身有大的意思。从城市到都市，在规模上有一定的上升。

建设部按照城市城市人口规模对城市等级进行了划分，我认为是比较合理的。超过1000万人的城市谓之超大城市，超过500万人的城市谓之特大城市，超过100万人的城市谓之大城市，其中超过300万人谓之I型大城市，超过100万，不到300万人的城市谓之II型大城市，超过50万，不到100万人的城市谓之中等城市，低于50万人的城市谓之小城市，其中，超过20万，不到50万人的城市谓之I型小城市，不到20万的城市谓之II型小城市。

既然城市有了明确的划分标准，都市也应该有个标准。我们发现城市人口超过100万，极化效应大于辐射效应，对周边的影响力比较小，带动力也不大。超过300万，影响力就比较大。我认为超过300万人的城市也就是I型大城市可谓之都市。我国超过300万的城市有30个左右，当然并不都是省会城市，但多数是省会城市。城市在不断的发展，人口不断增加。未来超过300万的城市就不止30个了，可能达到50个。100万人以上的城市就更多了，将来可能超过200个。

谈到都市，有另外一个概念给大家介绍，就是“都市圈”。城市和周边地区一定会发生联系，周边的你们要满足城市人的需求，城市人生产的产品销售到周边地区，这样就形成了一个区域。我们把城市辐射影响的范围谓之 “城市圈”，把人口规模达到都市标准的城市的辐射范围谓之“都市圈”。就是从城市中心往外走，一般辐射半径100到150公里，离都市越远辐射效应越小。

都市是都市圈形成的前提，没有都市就没有都市圈。这是符合逻辑的，有些学者不讲逻辑，把几个城市划在一起，就谓之某某都市圈，地方政府更是如此。当然，达不到都市标准的城市也有一定的辐射范围，有城市就一定对外有影响，达不到都市标准的城市辐射的范围可以称为城市圈。城市圈和都市圈辐射的范围是不同的。

原来都市圈和都市圈之间还有一定距离，各有各的势力范围。后来都市圈外延不断扩展，和另外的都市圈或城市圈就连在一起了，有时候分不清属于哪个都市辐射的范围。学者们把若干连在一起的都市圈和城市圈谓之城市群，也就是说城市群是由多个规模较大的城市共同辐射影响的区域。城市群是自然形成的，不是人为规划的，因为没有那一级有能力把城市群短时期内规划和建设起来。

以长三角城市群为例，上海是中国最大的城市，我们把它称为现代化国际大都市，它的辐射半径200公里左右。我们知道苏州、无锡、常州，同时还有嘉兴、湖州、南通都在它的辐射范围之内。我们发现南京也是一个大都市，辐射半径有150公里左右。南京到上海300公里，中间有一部分地区就搞不清楚是上海辐射的范围，还是南京辐射的范围。杭州也是一个大都市，它的辐射半径也是150公里。这三个都市圈辐射的范围是相互耦合，相互覆盖的，很难分清中间地带是哪个都市所辐射。分不清楚就不要分了，不妨用一个新概念，这个新概念就叫长三角城市群。

再举一个例子，天津距离北京只有100公里，中间有一个城市叫廊坊，既属于北京辐射的范围，也属于天津辐射的范围，北京可以辐射到天津，同样，天津也可以辐射到北京，所以有人谓之京津都市圈。石家庄距离北京300公里，石家庄的辐射半径100公里，北京的辐射半径150公里，仅考虑二者，不存在耦合关系，但中间有一个保定，辐射半径50公里，三者的辐射范围耦合在一起，京津冀城市群就形成了。

重庆和成都相距300公里，重庆和成都的辐射半径均为150公里，两个都市圈是相切的关系，不是耦合关系。但中间有内江、自贡、广安、遂宁和南充，各自都有一定的辐射范围。两个都市圈加几个城市圈，成渝城市群就形成了。

给城市群下一个定义，就是若干相邻的都市圈或一个都市圈与相邻的城市圈共同构成的区域就是城市群。从这个定义来讲，都市圈是城市群形成的前提，就像都市是都市圈形成的前提，没有都市就没有都市圈，没有都市圈就没有城市群。这就是一个逻辑关系。

现在区域经济界比较认同的城市群的定义是：在一个特定的区域范围内有相当数量、不同规模和等级类型的城市，随着交通条件的改善，城市的联系越来越密切，以一个或多个都市为核心和周边的城市共同构成的城市集合体。

“十一五”规划纲要里面就写了“城市群是中国城镇化的主体形态”。什么意思呢？因为城市群城市比较密集，城市的规模比较大，可以吸纳和承载很多的人口，农村人口转移到城市，转移的主要方向是哪里？就是城市群。

2007年，我主持过一项研究，就是中国已经形成的城市群和正在形成的城市群。经研究，我们认为中国已经形成的城市群有10个。如下图所示。

其中两个城市群的名字和现在不同。一个是川渝城市群，现在叫成渝城市群。另一个是珠三角城市群，原来的珠三角不包括香港和澳门，现在加上香港和澳门，名字改为粤港澳大湾区城市群。

长三角、京津冀、粤港澳大湾区三大城市群的GDP占全国的比重1/3左右。人口也占很大的比例，在我们国家的地位非常重要。

我们对前述10个城市群也做过数量分析。占有的土地面积1/10多一点，但是人口超过1/3，GDP占全国的比重将近2/3。我们将其称为中国的十大经济支柱。

正在形成的城市群有五个。江淮城市群、湘东城市群、哈长城市群、北部湾城市群，还有新疆的天山北坡城市群，因此，中国未来会形成15个城市群。数量能不能更多一些或范围更大一些，那要看未来区域的发展变化，近期不太可能。有些省市出于不同的需求，做了多个城市群规划，应属于人们的主观愿望，和客观实际有比较大的距离。城市群是比较发达的地区，未来应做出更大的贡献，而不是获取国家的支持，国家应把更多的财力支持欠发达地区。城市群的范围将不断拓展，但这是一个漫长的过程，需要几十年甚至更长的时间，希望一个晚上或几年时间就扩展到很大的范围，只能在地图上或学者的文章里才能够实现。

我们认为城市群的本质特征就是城市之间的联系、分工与合作。原来城市各有各的腹地，现在由于城市规模扩大了，辐射半径也大了，和相邻的城市就发生了方方面面的关系。城市之间就产生了竞争，有的时候是恶性竞争，这就需要进行协调和规划，促进分工与合作。

在这种情况下，应该怎么办呢？要加强合作，你要发展，我也要发展，怎么合作呢？首先要进行功能性分工，通过分工才能加强合作。比如说两户农民，能不能你种葱，我种蒜，咱们来交换。城市群也一样，比如说核心城市规模比较大，吸引力也比较大。但随着城市规模的扩大，成本也会随之提高，如果核心城市主要发展现代服务业，为周边城市服务，发挥人才集中的优势，发展附加值比较高的高科技产业。一般制造业由于成本越来越高，很难取得很好的效益，能不能向外转移，转移到周边的中小城市去。周边的中小城市甚至是小城镇，也获得发展的机会，城市之间在产业方面、功能方面就实现了分工，就可以避免核心城市一市独大的状况。

编制城市群规划的意义在哪里呢？就是促进分工合作、优势互补，变单个城市的竞争力为城市群整体的竞争力。推进基础设施建设的一体化，打通断头路，加强互联互通。推进市场一体化，消除行政壁垒。产业转移应采取市场办法，尽可能不采取强制办法，更不能采取“强拆”的手段。要久久为功，不能操之过急。

城市群再上升一个层次就是经济区。所谓经济区是有大有小，是分不同层次的。今天我讲的经济区就是一个城市群与周边地区应加强联系，城市群辐射带动周边地区，我把它谓之经济区，建议以城市群为核心进行划分。

城市群不是孤立的，城市群也会对外辐射，城市群和周边地区共同构成一个更大范围的区域，就是国家层面的经济区。城市群是经济区之核，城市群发展水平比较高，城市群之外的地区发展水平比较低，通过辐射、带动和引领，缩小城市群内外的差距，实现区域协调发展。

从南往北看，珠三角城市群，现在叫粤港澳大湾区城市群，对外辐射可以带动泛珠三角经济区。过去有泛珠合作架构，范围很大，从辐射影响联系的角度看，不可能有太大的范围，但应该包括整个广东、海南、广西、湖南南部、江西南部。可谓之泛珠三角经济区。

长三角城市群可以辐射到江西的东部和整个安徽，可谓之泛长三角经济区。

京津冀城市群和山东半岛城市群，未来会耦合在一起，可谓之京津冀鲁城市群，对外辐射到山西和内蒙古，可谓之泛渤海经济区。原来国家做过环渤海经济区规划，包括京津冀、山东和辽宁，泛渤海不包括辽宁。为什么呢？因为还有一个东北经济区。

辽宁、吉林、黑龙江的联系很紧密，大连、营口是东三省的出海口，把辽宁划到环渤海，东北就剩下吉林和黑龙江，所以一定要把辽宁和吉林、黑龙江放在一起，形成以辽中南、哈长城市群为核心的经济区。东三省和内蒙古东部联系也很紧密。东三省加上内蒙古的东五盟（市）【内蒙古东五盟现多数已改市，包括赤峰市、兴安盟、通辽、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟。】谓之泛东北经济区。因为原来说东三省指的是东北，把内蒙古东五盟加进来，叫泛东北经济区，以示区别。

加上中部经济区，西北经济区、西南经济区、海峡西岸经济区，共8个经济区。海峡西岸经济区和台湾共同构成了海峡经济区，台湾是我国的宝岛，一定要统一，和平统一也好，以别的方式统一也好。福建省加浙南、粤北、赣东南共同构成海峡西岸经济区，再加上台湾+海峡西岸就叫海峡经济区。

经济区划分的原则是经济区一定要以城市群为核心。没有城市群，划分经济区的意义就不大。因为城市群内城市比较密集，城市规模比较大，经济比较发达，能够带动更大范围的地区。没有城市群，随便划一块，把戈壁滩划一块，把沙漠划一块，那是类型区，不是经济区。

经济区划分还有几个意义。

第一，经济区是合作区。既然经济区有地缘关系，连在一起，城市群和周边的地区应加强合作。

第二，经济区是政策区。各个经济区自然条件不一样，资源环境不一样，交通条件也不一样，差异很大。不同的经济区制订不同的经济政策，才更具针对性，不能一刀切。比如说泛东北经济区和泛珠三角经济区的政策不应一样，西北经济区和西南经济区差异很大，政策也不应一样。

第三，经济区是规划区。现在全国搞了很多规划，以行政区搞规划实际上有很多的弊端，行政区之间交通联系不太便捷，断头路很多。不管是发展规划，还是空间规划，应按照经济区编制规划。八个经济区合在一起就是全国规划。

经济范围比较大，里面涵盖了城市群、都市圈、区域性中心城市。如何加强经济联系，统筹东中西，协调南北方，需要规划建设经济带。

发展轴就是促进经济要素继续在交通线或者经济带上的聚集，并将区域性中心城市、都市圈、城市群连接起来。

经济带是客观的，是历史形成的，而发展轴带有主观特征。我国较大的经济带共有8条，沿海经济带、京广京哈经济带、包昆经济带、沿边经济带、珠江西江经济带、长江经济带、陇海兰新经济带和渤蒙新经济带，是我们国家沿着交通干线自然形成的经济带。它比其他地方产业要密集，城市也要密集，交通体系也比较发达。我国很多大城市，都在这几条经济带上。

这8条经济带不可能同时上升为国家战略，我们在一定时期选一条作为发展轴进行重点打造。比如说“十三五”时期，选择的是长江经济带。长江经济带要依托长江黄金水道，打造中国经济升级版的支撑带。通过完善基础设施，聚集产业，让经济带上的城市实力更强，规模更大。

“十四五”时期是不是可以再选一条经济带进行规划与建设？我们建议沿陇海兰新线打造发展轴，东到连云港，西到霍尔果斯这样一个东西发展轴线。国家确定黄河流域生态保护和高质量发展作为国家战略，与这条轴线几乎是一体的。黄河流域的高质量发展，将使这条经济带上的城市发展更好。

沿边经济带，我们把它作为“四纵”之一。沿着边境线，以地级市为单元，加快发展，集聚产业，扩大城市的人口规模，形成一个“环形”的沿边经济带。要稳固边疆，必须发展边疆，发展边疆才能富裕边疆。我们建议在“十四五”、“十五五”时期将沿边经济带上升为国家战略，打造一条边疆发展轴。

我认为，我国的现代化区域发展体系就是由区域性中心城市、城市群、经济区、发展轴共同构成的相互耦合、紧密联系的有机体。