彭和平：各国疫情防控制度的理论思考

以下内容节选自直播实录：

本文围绕两部分内容展开

1、疫情带来的影响

2、有效确立疫情防控制度

第一个方面，经济方面的影响。它是一个突发事件，对世界各国的政治经济、社会秩序等等都造成了严重冲击，其中最重要的是对工商业，旅游业、交通运输业，文化娱乐业等方面的影响。引起的结果是股市暴跌，经济下滑，整个经济发展的前景很不乐观。

这是美国股市暴跌的图。美国88年设立熔断机制以来，只爆发过一次。但是疫情期间，10天之内连续熔断4次，对股市的冲击是非常大的。

同样德国、意大利，包括制造业、服务业、债权市场发展走势都是急剧下跌的行情。另外，荷兰的郁金香因为疫情影响而严重滞销。

第二个方面，社会秩序和社会活动影响。许多重大的体育赛事、文化活动取消了，社会秩序和社会活动受到严重影响。大家最关注的是东京奥运会，已经推迟到明年举行。像迪斯尼乐园在世界各国大概有十几处，受疫情影响而关闭。法国的凡尔赛宫、博物馆、图书馆为限制人员流动，各方面全部停止。

第三个方面，在政治方面的影响。对这次疫情能不能有效控制，是对各国政府治理能力的严峻考验，同时也带来了许多影响政治走势的不确定性因素。比如说美国大选，特朗普能不能竞选连任有不确定性在里面。有些人认为这次疫情可能会有助于特朗普的当选，因为出现严重社会问题的时候，当政的领导人会被民众寄予很大的希望。还有一种认为如果他应对不利，可能会带来不利的影响。

这次疫情期间，有很多国家的领导人和政要先后被感染，对政治上的影响也很大。具体可参考下图。

韩国最初是比较令人担忧的，因为他们有新天地教的信徒，在疫情期间不顾政府的劝告，举行各种大型集会。当时确诊感染人数很多，一度引起韩国的恐慌。那时文在寅支持率急剧下降，但是后来他采取了一些比较有力的措施。人们认为他经受住了考验，所以最近韩国民调显示，文在寅支持率又在上升，疫情的控制、变化、影响对我们政治形象的影响也很大。

此外，这个疫情还涉及到国与国的关系问题。各个国家互相支援，还是互相封闭。很多国家认为在世界国际政治方面，可能会带来一些新的格局，一些新的变化。总体来看，世界各国疫情发展都处在一个很严峻的时期，但是从发展的情况来看，也不完全一样。

为什么各个国家疫情发展是不一样的呢？为什么有的是爆发阶段，有的已经进入遏制阶段呢？从我们研究制度学理论的角度来看，一个很重要的问题就是制度管理和制度防控的问题。

疫情的防控不是一个人的问题，也不是几个人的问题，它是要靠全国人民共同努力、共同配合，以举国之力赢举国之制。怎么能够把所有人的分散的力量整合成整体的力量，那要靠制度。能不能有效把疫情控制住，很重要的一个基本因素就是我们的制度设立和采取的制度措施。

任何社会问题会有多种多样的原因和多种多样的解决方案。比如说确定检测手段，加大采购口罩、生产呼吸机，扩大医护人员的比例。但是我觉得最根本的解决方案还是要从制度管理和制度化的过程入手。所以我说制度解是社会问题的根本解。

从国家疫情防控制度来看，我设了5个部分。一是疫情通报和防控制度；二是疫情检测和治疗制度；三是疫情区域封闭和居家隔离制度；四是疫情物资供应和后勤保障制度；五是疫情维护社会秩序和经济运行相关制度。制度很重要，要有效控制疫情，就是从当前现有的国家制度上，进一步推行或者推出确立国家疫情防控制度。

制度是一个很常用的概念，也是很常见的社会现象。但是我们对于制度，目前缺乏深入的认识和深入的探讨。我们把制度的概念大体上归结了这么几个方面。

一是制度始于规定，成于执行。一般人认为制度只是一个规则、规范体系，但是制度是一个过程，是一个现实存在。光有了规定，如果不执行，是不能形成制度的。所以我们在这个基础上，说任何管理的实质都是制度管理。因为你要进行管理，就得做出管理的规定，还要执行这些管理的规定。

制度化的过程实际就是我们怎么进行规定、进行执行，怎么形成这样一个结果的过程。

二是制度的本质是人们的社会关系的规范和固化。马克思说人的本质是一切社会关系的总和，人与人之间的关系怎么规范，在规范关系的基础上怎么规范行为，这是一个制度化的问题。所以各个国家都有政治制度、经济制度、法律制度、管理制度。但是他们具体制度的内容和实质性质又不一样，那么就跟他们规定和规范、执行都有直接的关系。

疫情防控制度的建立形成了一种新的管制关系，宣布了“隔离令”、“禁足令”、“居家令”、“限工令”，对人的行为进行了一种限制。这种限制是在新的管制关系基础上规定的。

制度表现为相互作用的制度场，始于规定，成于执行，要有规制者、执行者。所有被规制和被执行者，我们把他叫做互动者。作为国家制度来说，立法机关就是他的规制者，各级政府就是执行者，包括企事业单位都是执行者，人民大众都是互动者。这三者相互作用会形成一种制度、一种制度场。

每个人本身都是制度人。我们说经济人、社会人都是一种抽象的理念，但是制度人这个概念是很现实。为什么这么说的？第一，他们都是在一定的制度环境下生存活动的人；第二，他们都有各种各样的制度角色，公民角色是最大的制度角色，其次有家庭角色、有组织角色。每个人都是一个现实的人，每个人都是各种制度角色的复合体。他的意识、行为、态度都受制度角色的限制，同时受他所处的制度环境的限制。

为什么美国人、日本人或者朝鲜人、韩国人、中国人在很多问题上的认识是不一样的，这是被他制度人的特点所决定的。制度角色的变化构成了一个人的人生轨迹和特定制度观。每个人是什么样的角色，就会有什么样的情感，以及什么样的认识。我们一生的发展从幼儿到青年，到老年；男人从儿子到丈夫，到父亲，到爷爷；公务员从科员到科长，到处长，到局长。这几个角色的变化构成了他的人生轨迹，而且形成了他特定的制度观。

制度观的形成是非常复杂的，我们只知道人们有各种各样的制度角色，各种各样的制度意识。有制度定位，角色认知和角色定位、角色情感，都是被他的制度角色所决定的。

各个国家经济发展状况是不一样的，它都有不同的疫情防控制度，而疫情防控制度的结果也是不一样的。有的控制住了，有的就失控了，这都跟他采取的制度形式和制度措施有直接关系。选择什么样的制度更有效？是不是要封城，是不是要封国，是不是要让大家戴口罩，是不是让大家居家隔离，全是制度选择。

建章立制在先，具体办事在后。管理靠制度，疫情防控也要靠制度。制度主要是对社会关系的规范和固化，它是怎么形成这些东西的？我想跟大家再探讨一下。

第一，建立各级疫情通报和防控制度。这也是分两类，一是各个国家都是采取了疫情通报制度。形式很多，有的是公开信，政府的新闻发布会，政府领导人的电视讲话，医学专家的采访，世界卫生组织负责人的采访，各种新闻报道等，都属于发布疫情信息，建立疫情通报制度的具体做法。我觉得通报只是一个方面，更重要的是建立防控制度。

各国疫情通报和防控制度是不断升级的过程，有的国家通过议会、政府各级部门、宣布进入“重大灾难状态”、“卫生紧急状态”，发布“居家令”、“禁足令”，“限工令”等不同层次不同形式的法律法规。有的国家成立了专门领导机构，像我们国家成立了疫情防控领导小组，日本成立了紧急疫情对策本部，美国还成立了白宫疫情应对特别工作组。另外，很多国家有专门的会议研究具体的办法，出台各种政策。

3月13号美国总统特朗普在白宫宣布国家“紧急状态”应对新冠肺炎疫情，这是属于建立防控制度的具体措施。

3月31日，白宫通报了美国疫情情况，特朗普开始重视，宣布进入“紧急状态，这是属于通报机制。

3月16号，法国总统马克龙通过电视讲话宣布法国处于“战争状态”。自17日12时起禁止民众于未来15天进行除购买食品、工作和就医之外的非必要出行，关闭欧盟和深根区边境30天。这是他们所采用的一些具体措施。

第二，检测和医疗。新冠病毒是新出现的病毒，必须用特殊的检测仪器进行检测，必须把检测仪疗制度建立，从而控制疫情。很多国家在爆发前期、初期或者爆发期，除了专门的传染病防治医院之外，成立了各种方舱医院。

美国出动了世界上最大的海军医疗船到纽约抗疫；英国是把奥运场馆改成方舱医院；新西兰是用1400辆房车组了一个方舱医院，房车有卧室、卫生间、洗澡间、厨房等等。

各个国家在这同时应召大批医务人员。像纽约，出现了疫情之后，呼吁已经离退休的医护人员重归医院。包括一些社会上的志愿者，从事过医护工作的人。报名的有6万多人，组成一个庞大的抗疫队伍。

第三，建立各项疫区封闭和居家隔离制度。最重要的，一是把检测人群扩大，二是怎么实行有效隔离减少流动性，这是一个很重要的防范疫情发展的重要手段。怎么把疫情人传人这个渠道隔开，那就是隔离。在隔离手段上，各个国家人事不一样，制度措施也不一样，但是总体做法大概是这样的，下面我罗列了一下。

确定疫情爆发严重的地区，最基本的做法是封区，最严厉的做法是封国。然后采取了停工、停产、停学，停止非正常、非必要的商业，罚款、禁止入境、宵禁，宣布“紧急状态”，采取了各种严厉措施。这种有效性直接影响了防控效果。

大家主要担心的是农村、贫困地区、贫民窟疫情怎么控制。印度城市里看来比较有序，他们画了方格、圆圈，购物的时候保持一定的距离，比我们国家还明确这个距离划分。印度的方法，用消毒液直接喷洒人身上。

第四，建立疫情物资供应和后勤保障制度。这里面主要是强调保证供应，一是医疗防护用品，口罩、呼吸机；二是大量的居民生活用品，粮食、蔬菜等等。保障物资供应是很重要的一块，如果疫情爆发的时候，物资供应上不去，一是控制不住疫情，二是很容易造成社会恐慌。

韩国是将向弱势群体免费发放1.3亿只口罩，法国是准备用40亿欧元来购买医疗防护用品和防护设备，美国是动员生产商。它有巨大的生产能力，同时发命令中断了好多支援各国卫生防护用品。这都属于保证他们本国的物资供应后勤保障制度的一个基本内容。

第五，建立各级维护社会秩序和经济运行的相关制度。我们原有的社会秩序和运行是一套制度，但是疫情爆发以后，把疫情防控作为中心，很多要配合疫情防控来进行，出现了很多经济下滑的问题。怎么刺激经济，怎么追加预算，来增加防控能力。怎么采取金融措施，防止金融市场动荡。怎么给失业者、困难家庭、个体经济者、中小企业经济补助。这都是属于这套相关制度的内容。

强调一点，各级维护社会秩序和经济运行的相关制度，本身包含着两个内容。一是疫情期间的相关制度，主要是应付潜伏期、爆发期。在遏制期和恢复期应该怎么做？遏制期之后怎么有效的复工复产、复学，这一类的相关制度还会逐渐出台。

第六，各国政府疫情防控制度的构建和执行力存在较大差异。美国为什么爆发厉害，就在前期的规定和执行没有采取很严厉的手段有关系。那么在这里面就涉及到执行，首先是政府的执行力的问题。政府的权力究竟有多大，技术手段有多强，民众的态度和行为配合不配合，这都是很重要的。有的政府只是建议你们居家隔离不要出去，但是它没有有力措施。

但像法国，最初是罚35欧元，后来罚135欧元，现在最严重罚1500欧元。加拿大要居家隔离，人与人距离保持2米，不够2米距离，罚你1000加元。商家如果违反规定，要营业是5万加元。有的国家就没有这种处罚措施，那它的结果就不一样。

疫情防控不仅仅是一个具体措施问题，还是人的一种理念。恐慌是一种心态、社会秩序，有信心又是一种社会秩序。制度管理重要的就是形成正能量，激发人们团结一致的场的作用力，使人民团结起来，这非常重要。